Nulidad de las sanciones impuestas por saltarse el confinamiento

Dejar en manos de las Autoridades Públicas la posibilidad de imponer sanciones a los ciudadanos sin una previa ley que delimite cuales son las conductas a sancionar y las sanciones a imponer es otorgar a las Administraciones un poder absoluto.

CORONAVIRUS Y ESTADO DE DERECHO-ESTADO DE ALARMA-COVID 19.- NULIDAD RADICAL E ILEGALIDAD DE LAS SANCIONES QUE SE ESTÁN IMPONIENDO POR SALTARSE EL CONFINAMIENTO DECLARADO POR EL ESTADO DE ALARMA.

Tal y como venimos diciendo a lo largo de los anteriores artículos publicados en esta página web, no se cuestionan las medidas impuestas por el Gobierno para evitar la propagación del COVID -19 y de las medidas que se han adoptado para combatir este virus.

Lo que discutimos y ponemos en duda es la forma en que se están adoptando determinadas medidas , como son las sanciones que se están imponiendo por “saltarse” el confinamiento o que bajo la cobertura del denominado Estado de Alarma se están restringiendo, limitando y suspendiendo derechos que son derechos fundamentales amparados por nuestra Constitución.

1º.- ANTECEDENTES:

Un derecho fundamental regulado en la Constitución es el de “ Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento. Artículo 25.1.”

Traducido para la gente que no conoce la terminología jurídica:

Sólo pueden ser sancionadas aquellas conductas que expresamente están reconocidas como tales en las leyes, es decir, un policía local o nacional o autonómico no puede imponer una sanción porque ese día esté de buen o mal humor, sino que el sancionado tiene que cometer una infracción que esté señalada como tal por una ley; ley que también ha de fijar la sanción a imponer.

Es lo que, en derecho, se denomina principio de tipicidad y legalidad: La conducta a sancionar ha de estar previamente recogida como tal en una ley.

Porque de no estar recogida en una ley, se quebraría el principio de seguridad jurídica que ampara el artículo 9.3 de la Constitución Española, y si, pese a ello, se impusieran sanciones, las mismas serían totalmente arbitrarias:

Artículo 9.3 de la CE: 3. La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

El gran maestro del Derecho Administrativo Español, Eduardo García de Enterría, siempre enseñó en su clases y libros que existían cuatro materias que estaban sometidas a lo que se denomina “Reserva de Ley”, es decir aquellas que solo pueden ser reguladas por ley .Y éstas son: a) Impuestos b) Delitos y sus Penas c) Infracciones Administrativas y sus sanciones y d) Las limitaciones a los derechos y garantías constitucionales.

Ya desde muy antiguo, el Tribunal Constitucional Español, en Sentencias como la 18/1987 de 16 de Febrero, proclamó que en el ámbito del derecho sancionador administrativo, rigen los mismos principios (con ciertas matizaciones) que en el derecho penal, de suerte que solo pueden imponerse sanciones administrativas, si la conducta origen de la sanción está expresamente configurada como conducta a sancionar, sin que se permita la aplicación analógica para supuestos no contemplados en la norma.

Hoy en día, estos principios han sido recogidos en leyes, como la Ley 40/2015, cuando en su artículo 27 proclama que

Artículo 27 Principio de tipicidad

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
Las infracciones administrativas se clasificarán por la Ley en leves, graves y muy graves.
2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.
3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

2º.- ¿EN QUÉ NORMA SE REGULAN LAS SANCIONES POR “SALTARSE “EL ESTADO DE CONFINAMIENTO DURANTE LA VIGENCIA DEL ESTADO DE ALARMA?:

Lo desarrollamos:

a.- El confinamiento general de la población española, se impone en virtud de la Declaración del Estado de Alarma, aprobado por el Real Decreto Ley 462/2020 de 14 de Marzo, y en cuyo artículo 20 se dice:

Artículo 20 Régimen sancionador
El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de las autoridades competentes en el estado de alarma será sancionado con arreglo a las leyes, en los términos establecidos en el artículo diez de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio.
b.- La Ley Orgánica 4/1981 de 1 de Junio regula los Estados de Alarma, Excepción y Sitio, y en su artículo 10 se proclama:

Artículo 10
1. El incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad competente en el estado de alarma será sancionado con arreglo a lo dispuesto en las leyes.
Ninguno de los dos artículos que hemos transcrito literalmente señala cuáles son esas conductas que darían origen a sanción administrativa, pues se remiten genéricamente al incumplimiento o la resistencia a las órdenes de la Autoridad.

Es decir no se regulan las conductas sancionables ni cuáles serían las sanciones a imponer a esas hipotéticas conductas sancionables.

c.- Sólo el artículo 7 del Real Decreto Ley 463/2020, que declara el Estado de Alarma regula lo que denomina “limitación de la libertad de circulación de las personas”, es decir señala los casos en los que se puede circular por las vías públicas, por lo que se ha entendido que todo lo que no está incluido en este artículo es lo que está prohibido.

Es decir, NO SE DESCRIBEN DE FORMA POSITIVA CUALES SON LAS CONDUCTAS PROHIBIDAS, SINO QUE HAY QUE INTERPRETARLAS A SENSU CONTRARIO.

SERÍA LA MÁXIMA: “ESTÁ PROHIBIDO TODO LO QUE NO ESTÁ PERMITIDO”

Transcribimos el artículo 7 del Real Decreto- Ley que estamos comentando:

Artículo 7 Limitación de la libertad de circulación de las personas
1. Durante la vigencia del estado de alarma, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, así como adquisición de otros productos y prestación de servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 10.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.

Reiteramos:

No se describen cuáles son las conductas prohibidas, ni cuáles son las sanciones a imponer, sino que, “estaría prohibido todo lo que no está permitido”.

3º.- REMISIÓN A OTRAS LEYES:

Al no regularse en las leyes que declaran el Estado de Alarma, cuáles son las conductas sancionables, ni las sanciones a imponer, quienes imponen las mismas se están remitiendo a otras leyes, que pasamos analizar:

a)La denostada ley 4/2015 de 30 de Marzo, denominada Ley de Seguridad Ciudadana ( Ley Mordaza), que fue objeto de durísimas críticas por quienes hoy la aplican y están en el Gobierno.

Regula en sus artículos 35 y siguientes cuales son las conductas sancionables que dan origen a las sanciones previstas en esta ley, y en la misma no hay ninguna referencia a situaciones como las contempladas en el Real Decreto que proclama el Estado de Alarma.

b)Ley 7 /2015 de 19 de Julio de Sistema Nacional de Protección Civil, que en su artículo 45 regula una serie de infracciones, que tampoco guardan relación con el Estado de Alarma.
c)Ley 33/2011 de 4 de Octubre, Ley General de Salud Pública, que regula infracciones para conductas descritas en los artículos 57 y siguientes, que tampoco sería de aplicación al presente caso.
d)Ante la gravedad de lo acaecido y la laguna legislativa existente en materia de sanciones por saltarse el confinamiento, la Abogacía del Estado emitió un informe que ponía en duda las sanciones que se estaban imponiendo.
e)El Ministerio del Interior, dio instrucciones a las Subdelegaciones del Gobierno, mediante un documento enviado el día 16 de Abril de 2020, que transcribimos literalmente.

“Se ha constatado que uno de los incumplimientos más frecuentes que se están produciendo y denunciando por los agentes de la autoridad es el de las medidas limitativas de la libertad de circulación».
Y, da instrucciones de cómo incoar los procedimientos sancionadores y cuáles deben ser los criterios de agravación de las sanciones;
Así, dicen:
Que un desplazamiento no autorizado sin ninguna otra circunstancia: recibirá una propuesta de sanción de 601 euros, con las siguientes circunstancias agravatorias, directamente relacionadas con la «actitud del sancionado«, que el Ministerio (ello es, el agente actuante) gradúa desde la «aceptación resignada«, hasta el «menosprecio«, «jactancia«, «imprecación«(insultos), o intimidación, de la siguiente manera:
a) menosprecio al agente: elevará la sanción hasta 2.000 €.
b) intimidación al agente: elevará la sanción hasta 3.000 €.
c) violencia o amenaza al agente (sin llegar a delito, ni falta): elevará la sanción hasta 10.400 euros.
d) el nivel de riesgo para la seguridad o la salud pública: que elevará la sanción hasta los 10.400 euros
e) si lo hace de forma deliberada: será el doble.
f) saltarse reiteradamente la prohibición de libre circulación: (2.000).
g) marcharse de vacaciones: 1.500 euros de sanción.
h) llevar a niños o personas vulnerables en su coche sin causa justificada: tendrá que pagar la misma cantidad.
i) Además, de que de un solo hecho pueden derivarse varias sanciones.
j) Y así, más casos de agravación, en una lista a la que el Ministerio otorga la calificación de «abierta« al advertir «que las circunstancias y casos de sanción y de agravación, «puede ser «enriquecida» por los propios agentes«.

También añade el Ministerio del Interior, entre sus instrucciones de redacción y formalización de las denuncias:
Que el boletín de denuncia, debe reflejar «con precisión« los hechos ocurridos y las circunstancias que concurren.
Que detallen «el nivel de riesgo para la seguridad o la salud pública«, que pueden valorar atendiendo al número de personas o a su proximidad. Si ese riesgo es alto, por ejemplo, participar en un festejo o actividad prohibida la sanción será de 10.400 euros, la más elevada de los incumplimientos frecuentes.

En la fundamentación jurídica distribuida por Interior se afirma que:
«El incumplimiento debe considerarse desobediencia a las órdenes dictadas por el Gobierno, que tienen valor de ley y han gozado de amplia difusión, además de haber sido publicadas en el BOE« ».
Y, añaden, como guinda, «que no hace falta que un agente le recuerde que ha de cumplir las limitaciones del estado de alarma«, porque…
«La mera inobservancia por la ciudadanía de las órdenes de la autoridad» se considerará incumplimiento sin necesidad «de requerimiento previo de los agentes»;
En el documento para incoar sanciones se especifica:
«que los procedimientos sancionadores siguen adelante pese al estado de alarma «por interés general», dado que el objetivo es contener la enfermedad.

CRITICA A ESTAS INSTRUCCIONES:

1)Un mismo hecho, jamás puede dar lugar a dos sanciones distintas como se recoge en estas instrucciones, pues se viola un principio elemental del derecho “non bis in ídem”; la doble sanción por los mismos hechos ha sido desterrada por el Tribunal Constitucional y sobre todo por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
2)Admitir que la agravación depende de la interpretación unilateral del Agente de la Autoridad quebranta el principio de legalidad, pues todo lo que no está prohibido por ley, está autorizado.
3)Fundamentalmente estas instrucciones no han sido publicadas en el BOE, por lo que carecen de legalidad.
4)Los procedimientos sancionadores están suspendidos porque precisamente el Real Decreto que impone el Estado de Alarma suspende todos los procedimientos.
¿Se habrá leído el Ministro del Interior el propio Real Decreto que aprobó?
¿Cómo puede decir una Instrucción del Ministerio que los procedimientos sancionadores siguen adelante cuando la actividad judicial está suspendida y no se pueden someter a control judicial las multas, a día de hoy?

4º. -CONCLUSIONES:

a)Como ya he mantenido en artículo anterior publicado en esta misma página, el confinamiento general de la población española, no se ajusta a la ley, siendo el Real Decreto Ley que lo aprueba ilegal y contrario a Derecho, y el acto administrativo que lo impone es nulo de pleno derecho.
b)El Real Decreto Ley que impone el Estado de Alarma, no ha regulado cuales son las conductas que pueden ser objeto de sanción, ni la cuantificación de las sanciones, por lo que la remisión a otras normas, incluso acudiendo a la analogía, no es ajustado a derecho, al ir en contra del principio de legalidad y tipicidad.
c)Las sanciones impuestas durante el Estado de Alarma son nulas de pleno derecho, artículo 47.2 de la Ley 39/2015 de 1 de Octubre:
Artículo 47 Nulidad de pleno derecho
1.Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
2.También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
d)La actuación gubernativa en aplicación de las sanciones por contravenir las prohibiciones del Estado de Alarma quebrantan los principios de seguridad jurídica, legalidad y tipicidad, y son nulas por contrarias a la ley y derechos fundamentales susceptibles de amparo. Y pueden dar origen a reproche penal por vía de prevaricación administrativa.
e)El propio procedimiento sancionador que se abre con la imposición de la sanción, es también nulo de pleno derecho, dado que jamás una Instrucción, como la del Ministerio del Interior puede contradecir normas con rango de Ley.

5º.- OTRAS CONSIDERACIONES FINALES:

a)Desde la entrada en vigor de nuestra Constitución en el año 1978, jamás se había producido un ataque tan grave a los derechos fundamentales de los españoles, bajo el pretexto del Estado de Alarma.
b)Dejar en manos de las Autoridades Públicas la posibilidad de imponer sanciones a los ciudadanos sin una previa ley que delimite cuales son las conductas a sancionar y las sanciones a imponer es otorgar a las Administraciones un poder absoluto contra los administrados, y les priva de todas las garantías de los principios de legalidad, tipicidad, y seguridad, liberando a las Administraciones del sometimiento a la Constitución.
c)El 21 de Febrero de 2017, el PSOE y otros grupos parlamentarios propusieron en Pleno de las Cortes, anular la Ley de Seguridad Ciudadana, a la que calificaban como Ley Mordaza, y entre sus propuestas buscaban eliminar como sanción administrativa la falta de respeto a una autoridad pública o a un miembro de las fuerzas de seguridad.

El portavoz del PSOE en ese pleno llegó a decir textualmente:

“la crisis para ir arrasando todo« y conseguir así, a su juicio, que la ley convirtiera al «ciudadano activo en reo sancionable«, ya que, en su opinión, convirtió la libertad de expresión en «un bien de lujo« Asimismo, ha destacado que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) dijo sobre la conocida como ´Ley Mordaza´ que era «provocar el efecto de desaliento en el ejercicio de derechos fundamentales«.

“el proponente de la iniciativa, el socialista Antonio Trevín, ha insistido en la necesidad de derogar la ley para que el Gobierno «devuelva« las libertades que «hurtó« a los españoles y para acordar una norma que sea respetuosa con la Carta Magna y corrija algunos errores.”

“ha urgido al Gobierno a que «cambie las multas y la mano dura por la libertad, los derechos y los servicios públicos«.

d)El día 11 de Diciembre de 2014 , el diario el País, publicó un artículo de Fernando Garea, sobre la Ley de Seguridad Ciudadana. En este artículo se decía:

“Toda la oposición ha hecho frente común para denunciar en la tribuna el contenido de la norma, con expresiones como «represión«, «barra libre para la policía«, «ataque a las libertades« o «aberración jurídica«, entre otras. Y todos han prometido que si en la próxima legislatura hay una mayoría distinta a la absoluta del PP en esta promoverán el cambio o la derogación de la ley de seguridad ciudadana.
Para el socialista Antonio Trevín «la ley es una vuelta al estado policial y no es necesaria« y «con la coartada de la seguridad quieren cercenar derechos de los ciudadanos, imponiendo el derecho administrativo del enemigo y eliminando el control judicial«. No ha renunciado a promover un recurso ante el Tribunal Constitucional, pero no se ha comprometido a hacerlo.”

e)El artículo 116.de la CE dice que: 6. La declaración de los estados de alarma, de excepción y de sitio no modificarán el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes.

f)El Artículo 1.2 del Código Civil Español dice

“Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior”

Y el Artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, dice textualmente:

“Los Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrarios a la Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa.”

g)Por último el artículo 55 de la CE en su último párrafo dice que (en relación con las Leyes de Estado de Alarma, Excepción y Sitio) “La utilización injustificada o abusiva de las facultades reconocidas en dicha ley orgánica producirá responsabilidad penal, como violación de los derechos y libertades reconocidos por las leyes.”

h)EL FIN NO JUSTIFICA LOS MEDIOS.

Pinto a 1 de Mayo de 2020.